一、“十三五”推动国有企业体制机制改革，建立国有投资控股集团

（一）政策全面收紧，平台全面转型势在必行

2017年，随着中央政府去杆杠、防范系统性金融性风险政策的推进，“财预〔2017〕50号文”、“财预[2017]87号文”、“发改办财金〔2018〕194号文”、资管新规等文件的发布标志着这一轮地方债务整肃。

什邡市委市政府组织相关人员认真研究政策，为防范和化解风险，彻底实现什邡国投向市场化、现代化国有企业转型，制定了国资国企改革全面工作路线，并全面开启了平台公司转型工作。2017年，出台主要改革文件，“三会一层”体系初步构成，改革初显成效。

依托政策指引，为抓住有利时机，什邡市委、什邡市人民政府英明决策，2017年—2018年，市委市政府、市委组织部、市财政局（国资委）、市人社局分别印发了《关于整合组建市国有投资控股集团公司的实施意见》、《市属国有企业监事会管理办法》等规范性文件，为确保我市国资国企改革的顺利推进提供了政策保障。

按照上述文件要求，依据《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）政策指引，在以上五大平台公司基础上改组成立什邡国投集团，从市财政局、市政府法制办、市审计局、市商务局、市旅游局等局办抽调业务骨干，在原来成立了新一届的国投集团党委会、董事会、监事会班子，配备了5名董事及3名监事（含职工董事和职工监事）。

积极推进公司法人治理结构改革。通过改组市国资公司，成立市国投集团公司，将除城投公司外，全市其他国企均变更为国投集团的一、二级全资或控股企业，实现了国有资本收拢集中，提升了国有经济整体实力。同时，重新调整董监事会，推行“政府委派监事+职工监事”模式，进一步规范公司治理。

健全公司法人治理结构。重点推进国有企业董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事长、总经理行为，充分发挥董事会的决策作用，监事会的监督作用，经理层的经营管理作用，党组织的领导核心和政治核心作用。董事会由出资人机构委派董事组成，监事会推行“政府委派监事+职工监事”模式，切实解决以往董事会形同虚设，监事会作用发挥不到位的问题，实现规范的公司治理。切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利。

与此同时，在市委市政府的大力推动下，经营资产注入工作全面展开。通过市政府相关决议文件，将全市砂石资源的统一经营管理权下放到什邡市恒升实业有限公司，并授权什邡市恒升实业有限公司经营全市市区停车收费经营权，恒升实业得以快速发展壮大。

在市委市政府的大力扶持下，什邡国投2017年全年实现实现利润1000余万元，比平台整合前的国资公司年100万营业利润翻了十倍；同时，在实现资产资源的有力整合之后，什邡国投的各项财务指标大幅改善，主体信用评级由之前的AA-提升为AA，已经具备了在中国资本市场直接发行债券的条件，在资本市场亮相的条件已经成熟。

（二）2018年，明确公司职责定位，战略发展方向清晰可行，资产规模不断扩大，成功发行企业债

为夯实什邡国投经营基础，市政府于2018年7月出台了《什邡市人民政府办公室关于将第一批市属国有资产以无偿划转方式注入市属国有企业的通知》（什府办字〔2018〕57号），列明了注入方式和资产清单，并列入年度考核任务， 持续进行资产注入，扩大国企资产规模，夯实平台经营基础，陆续将全市的商铺资源、市政环保资源等经营性资产资源注入什邡国投，使国投资产规模迅速扩大，盈利能力也有所改善，具备了通过资本市场直接公开募集资金的能力。

2018年5月，新的什邡国投正式对外挂牌，同时启动什邡国投的人力资源改革方案，体制内挂职人员和第一批社会化招聘的专业人才陆续到位。全新的专业管理团队对全市国有资产资源进行深入调研，带头建立起完整地的现代企业内部控制管理制度，并依托什邡市国有资产资源的现状制定了清晰的年度发展计划。同年，引入专业的战略管理研究智库—广州中略咨询，启动什邡国投三年战略发展规划制定项目，通过为期半年的深入调研分析，对什邡国投发展面临的内外部环境进行了全面的分析梳理，明确了“服务什邡，繁荣什邡”的企业使命，树立了“主动担责、实干创新、共创价值、同享成果”的企业价值观，描绘了“成为区域内持续领先的国有资本投资运营平台”的发展愿景，并且制定了三年清晰可行的落地发展计划，以实现“一个平衡，两个转变”为目标。

（三）2019年，扩大资产资源经营范围，收入利润规模显著增强

1、建立四大产业平台，发展思路清晰。

经过三年的积极运作，其下已形成了恒升实业、恒基建投、恒新发展和恒阳文旅四大实体经营公司，四大版块经营范围清晰，发展方向明确，已初显“四马齐驱”的雏形。经营业务范围已涵盖建设投资、建设施工、房产开发、项目管理、酒店餐饮、文化会展、殡葬服务、广告传媒、招投标代理、造价咨询、工程咨询、园区运营、物业管理、劳务服务、车辆检测、汽车租赁、停车服务、驾照考试20多项业务。

2、实施资本运作，大力发展并购业务，积极引入产业资本和金融资本，依据发展战略布局优质资产

2018年7月，国务院印发《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号），意见明确指出试点目标，通过改组组建国有资本投资、运营公司，构建国有资本投资、运营主体，改革国有资本授权经营体制，完善国有资产管理体制，实现国有资本所有权与企业经营权分离，实行国有资本市场化运作，从管资产向管资本进行转变。

什邡国投依托政策指引，在市委市政府的大力支持下，按照什邡市十三五发展规划为蓝本，以国有资产做大做强的目标，集团各版块为实现战略发展目标的实际需要，对区域内优质资产进行收购，并协同什邡市招商引资，为什邡市重大产业项目积极寻找产业资本和金融资本，并以此为契机搭建国有资本投资、运营公司雏形。

（1）大力推动房地产开发业务。恒基建投立足基础设施建设的平台转型需要，为城市综合运营商打好基础，主动壮大资产规模，扩大业务延伸，于2018年年底发起注册成立恒基置业房地产开发有限公司，盘活集团存量土地，立足棚户区改造和乡村振兴建设，开展房地产项目开发，使企业具备房地产一二级联动开发的能力，为全面盘活土地资源做好准备。

（2）并购元石建筑。恒新发展为完善其开发区标准厂房建设维护职能，同时提前布局开发区商业地产项目开发，于2019年3月启动对地区内建筑施工全牌照企业的并购工作，先后与德阳市范围内三家符合要求的公司进行意向接触，并锁定区域内知名建筑企业—元石建筑，于2019年4月启动收购工作，于2019年6月完成收购并对企业实施改组，现已全面投入到开发区项目建设工作中。

（3）成立保安公司。为盘活我市分散管理的国有资产，提高国有经济运营效率，充分发挥国有资产资源集聚效益，以最大效益地服务于地方社会经济发展，在原德阳市保安服务总公司什邡分公司分公司的资产进行重组，发起成立什邡市恒安保安服务有限公司，开展安防相关业务。

（4）成立恒净公司。为提高城市管理水平，进一步对全市在建工地产生的废土、建渣及连砂石合理监管，提升城乡环境保护和固废资源再利用水平，恒升公司发生成立什邡市恒净环保科技有限公司，大力推动区域内固废处理和资源再利用，达到保护环境、提升城市综合管理水平的目的。

（5）页岩矿开发利用。为大力开发什邡市页岩矿资源，恒基建投新建页岩砖开发加工厂，建立采掘、加工、销售一条龙生产线。目前已经开始启动厂房选址工作，预计2020年可以投产。

（6）发展装配式建筑。按照什邡市十三五规划要求，为积极推动什邡市招商引资重点项目落地，以打造装配式建筑产业集群为目标，恒基建投与中国建筑、精工钢构等央企、上市公司进行合作洽谈，目前就项目选址、深度合作细节进行谈判，预计2020年项目正式落地。

（7）发展驾考业务。恒新发展于2019年1月发起成立恒新企业管理服务有限公司，并于2019年3月经德阳市公安局审批获得小型汽车驾驶人社会化考场服务资格，经过为期5个月筹备工作，现已完成场地建设改造、设备采购安装、人员招聘培训、网络软件调试等各项前期准备工作，8月中旬已正式向德阳交警支队提交考场验收报告，

（8）青龙山公墓。恒阳文旅公司为开发什邡市山区殡葬资源，将蓥华山50亩山地经过合法合规的形式进行开发利用。

（9）蓥华山旅游康养产业园。按照市委市政府的指示，为打造什邡文化旅游城市名片，全面开发什邡市旅游康养资源，恒阳文旅制定了《什邡市蓥华山旅游康养产业园发展规划》，并入选了全国产业园重点项目名录，预计产业园总投入15.8亿元，项目包含进山旅游通道、冰川湖休闲旅游综合度假区、冰川康养基地、蓥华山旅游集散中心等等八大旅游功能区，全部建成投入运营后每年实现旅游收入4.1亿元。

（10）城市智慧停车。从2017年9月1日始，我司为进一步加强停车资源的管理力度及提高全市车主停车的便捷性，恒升实业作为全市停车服务运营商，对所管理的停车资源采用智能化停车设备，将所辖停车位资源全部纳入统一的后台系统管理平台，逐步建立起智能化、数据化管理机制，管理人员通过后台管理系统。

3、政策持续发力，市场化转型全力推动。

什邡市委、什邡市政府为深化国有企业改革、推动平台转型，全力支持市属国有企业前面市场化运营，积极研究政策，将出台关于《关于进一步明确若干问题确保市属国有企业全面市场化运营的方案》的通知，继续支持转型。

（四）明确债务责任和监管主体，积极化解存量债务

    1、成立国资金融局，统筹国资金融监管，明确财政、国资、国企三者之间的关系

2019年4月，为顺应政府机构改革，全面抓好国有资产

管理工作，促进金融行业助力什邡市经济社会发展，什邡市正式挂牌成立国资金融局，全面统筹管理什邡市国有资产经营管理工作和金融及类金融业务管理工作。为什邡市推动国有企业改革和金融服务社会民生提供了抓手。

2、积极开展存量债务化解，自筹资金完成存量项目工程

于2018年11月依托自身在资本市场AA的信用级别和良好的经营指标和财务指标，成功发行6亿元的企业债，票面利率8%，成为本市市属国有企业首单债券产品，并计划于2019年10月在深圳证券交易所发行10亿元私募公司债。连续的资本市场融资举措有效降低了集团公司财务成本、优化债务结构，有力提升了集团公司在资本市场的信用形象，为后续开发创新类融资产品打开了空间。

二、“十四五”规划建议 

  什邡国投作为区域内国有平台类企业，是承担地方政府项目投融资建设职能的重要载体，在持续的城镇化背景下，面对国家全面治理体系调整的“十四五”时期，有压力，必然也有前所未有的发展机遇。什邡国投应凭借其先天的城建优势，抓住机遇，向“市场化、实体化、规范化、多元化”迈步转型，因此在十四五期间什邡国投自身从业务、融资、运营方面提出一下建议。

　　（一）承接上位规划，多元布局业务

　　新型城镇化、补短板强弱项工作的全面开展将带动建设行业的发展，建议我司可以借政策东风，承接上位规划，获得大量准经营性、有现金流的项目资产，提高造血能力，实现公司自身发展与县城城镇化建设的良性互动。平台可参与的补短板项目如下：

　　我市产业平台配套设施建设项目。支持产业园区和特色小镇等产业集聚区配套设施建设项目，包括建设商贸流通中心、技术研发转化中心、智能标准厂房等。支持新型文旅商业消费聚集区建设项目，包括改造商业步行街、地方特色街区及配套设施等。支持产业转型升级示范区内重点园区、县城产业转型升级示范园区建设项目。

　　我市智慧化改造建设项目。支持市政公用设施数字化建设项目，包括改造交通、公安和水电气热等领域终端系统等。支持数据设施建设项目，包括建设集约化数据中心、数据供应链、公共领域数据系统整合及一体化应用平台、产业数字化平台等。支持新型基础设施建设项目。

　　我市新型城镇化其他领域建设项目。支持配送投递设施建设项目，包括建设公共配送中心和智能快件箱等；支持冷链物流设施建设项目，包括建设冷库及冷链物流前置仓、生鲜食品低温加工处理中心等；支持农贸市场改造或迁建新建项目，包括改造交易棚厅及环保设施、配置检测检疫设备等；支持客运站改扩建或迁建新建项目等。

　　（二）增强市场化融资能力，规范融资机制

　　过去，平台公司的主要职责是为地方项目融资，承担的项目越多，带来的债务越重，而且大多数项目是公益性项目，没有收益来源，造成平台公司债务负担过重，首先应全面盘清政府性资产和债务，算清帐，并形成中长期债务风险化解方案；其次，开源节流，用足政策，实现关注类债务的合理归置，并有条件地转化为经营性债务；第三，整合我市优良资产注入什邡国投，盘活资产，提升公司市场化能力。

　　我司重点项目融资贷款与国家政策密切相关，所以我司公司掌握国家政策走向，将过去政府财政单一投资改为多层次、多渠道、多元化的投融资体制。首先可以抓住利率下行的好时机，大力开展直接融资，对开展的符合政策条件的我市智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目，新型城镇化建设示范地区内的主体信用评级优良融资平台，可以以自身信用积极发行本专项企业债券；其次可以积极利用开发性政策性商业性金融、国家城乡融合发展基金等；最后还可以引入战略投资者，借助战略投资者雄厚的资金支持，借助股权交易盘活资金用于化解平台公司存量债务，缓解公司偿债压力，同时借助战略投资者资深的信用资质条件，提升混改公司市场化融资能力，优化自身融资环境、扩宽融资渠道。

　　（三）建立现代企业制度，提升管理水平

随着经济新机遇的到来，企业的内部管理体制改革对平台公司的发展起到了决定性的作用，应建立清晰的现代企业法人治理结构，提升企业管理运营水平。首先逐渐厘清与政府之间的关系，真正从原有的政企不分转变为良性的政企市场化关系；其次应按照现代企业管理制度要求，建立健全公司治理结构和组织架构，形成有效制衡的法人治理、规范运作管理机制，使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场主体；再者由于经济欠发达，人员配备不足，我司要制定人才引进与培养战略规划，吸引专业层次较高人员的同时，注重内部培养，并建立适应发展需要的激励约束机制，培育市场化管理人才，不断增强我司核心竞争力。总之，平台要通过对公司组织架构、人员管理、薪酬考核等体系的规范和完善，逐步夯实管理基础，步步为营，提升管理效率，方可实现跨越式发展。